在权力的运行过程中，“一把手”掌握着核心权力，对其用权行为的规范和监督一旦缺位，失去制衡，极易导致决策失误，诱发腐败，甚至造成不可挽回的损失。习近平总书记在第十八届中央纪委第二次全会上强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”为加强对“一把手”用权行为的规范和监督的研究，我们于近期通过问卷调查、召开座谈会、个别访谈、实地走访等方式对“一把手”用权行为进行了专题调研，现将调研情况综合如下：

　　一、桂阳县加强对“一把手”用权行为规范和监督的主要做法及成效

　　近年来，桂阳县紧紧抓住“一把手”岗位特点，坚持从制度建设入手，综合施策，标本兼治，以制度的约束力规范权力的行使，不断完善决策权、执行权和监督权相互制衡的制度体系，建立健全了“12345”系列制度，大大增强了监督实效。

　　(一)实行信访举报优先受理制度。对事涉“一把手”的信访件，桂阳县坚持无论是否署名、无论案情大小，一律优先受理；对党政“一把手”构成违规违纪的案件，一律优先选配办案人员，限期初核，快速立案，优先审理。近年来，桂阳县共优先办理各级“一把手”涉纪案件16件次，处理到位涉案领导干部12人次。通过实行信访举报优先受理制度，有效调动了群众参与监督的积极性，从而达到了前移监督哨口的目的，敦促党政“一把手”增强了廉洁从政、秉公用权的自觉性。

　　(二)实行“两个预警”制度。一是建立廉政档案预警。对党政“一把手”根据其廉洁从政的情况，全部建立廉政档案，并实时更新信访举报、案件查处、责任审计等方面情况，每年抽调纪检、组织、审计等部门人员对各单位“一把手”廉政风险进行一次全面排查，哪些地方，哪些关口，哪些人容易犯错误，就把“预警雷达”装在哪里。二是实行提前干预预警。对存在苗头性、倾向性问题或有轻微违规违纪行为的单位主要负责人，由纪检、组织部门进行提醒谈话或诫勉谈话，帮助指出存在的问题，督促其廉洁从政、规范用权。截至目前，桂阳县共建立“一把手”廉政档案170余份；约谈存在违纪苗头性“一把手”18人。“两个预警”制度的建立，及时地排查了“一把手”存在的廉政风险，达到了防微杜渐的监督目的。

　　(三)实行“三个关口”制度。坚持以经济责任审计为重点，严把党政“一把手”任前、任中、离任三个关口，通过综合运用审计成果管理干部、监督干部。对有调整意向的干部，结合班子考察、年度考核，提前进行任前审计，前移监督关口；任中审计则将重点放在对经济和重大项目的审计上，对有苗头性、倾向性的问题，采取针对性的措施加强监督管理防患于未然；离任审计，则强化审计结果的运用，将审计决定装入干部廉政档案，从严处理存在问题的“一把手”。每次审计结果都在一定范围内进行公开，接受群众监督。近年来，通过综合运用审计成果，共对16个单位党政“一把手”进行诫勉谈话，调离“一把手”岗位2个，免职5个。

　　(四)实行“四项监督”制度。全面推行“三重一大”(重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用)、“四项工作不直接分管”(干部人事、财务、工程项目建设、招投标工作)、向县纪委全会述廉、党政“一把手”末位表态发言四项监督制度，按照“正职监管、副职分管、集体领导、民主决策”的原则，集体研究讨论确定人事、财务、工程等重大事项，确保决策科学民主，严防权力失控变质。近年来，桂阳县共有12名“一把手”进行了末位表态，170余名“一把手”向县纪委全会述廉，在全县举行工程项目、政府采购公开招投标41次以及涉及资金1.3亿元的过程中，没有发生一起“一把手”人为干涉事件，有效的防止了“一把手”用权行为的失衡和失控。

　　(五)实行“五个报告”制度。坚持党政“一把手”每年要将自身廉政情况向干部职工大会报告，接受干部职工测评；向所在支部党员大会报告，接受党内评议；向班子会议报告，接受同志间的评议；向县纪委常委会报告，接受专门监督机构质询；向上级党组织报告，将住房、投资、配偶子女从业等个人有关事项情况向上级党委及纪检部门报告。这五个制度基本把领导干部廉洁情况纳入了全方位的监督，从而有效促进了“一把手”廉洁从政。

　　二、当前对“一把手”用权行为规范和监督存在的主要问题及原因分析

　　通过调研走访发现，近年来，各级党组织和纪检监察机关在加强对党员领导干部特别是“一把手”的监督工作中，采取了一些有效措施，取得了一定进展。但是，还没有从根本上改变对“一把手”用权行为进行规范和监督乏力的局面。其主要表现为：

　　(一)监督意识淡化

　　当前，无论是监督者还是被监督者，在对“一把手”的监督问题上，还存在种种疑虑，监督意识淡薄是当前亟待解决的一个重要问题。调查显示，认为在对“一把手”权力运行的规范和监督中存在监督意识淡化的占30.1%。一方面，从监督的客体来讲，“一把手”不愿接受监督，主要表现为：一是“官本位”思想，有的“一把手”只习惯于发号施令，认为自己的职责就是指挥和监督别人，除了上级可以对自己进行监督外，别人无权监督；二是“权威论”思想，有的“一把手”错误地认为被监督是对自己的不信任，甚至认为监督有损“一把手”的权威和形象，反感监督；三是“特殊论”思想，有的 “一把手”认为监督主要是对副职和下级的，自己不在监督之列，常常把自己置于监督之外，没有把自己放在人民公仆的位置上自我审视，不愿接受他人的监督。调查显示，以上三种情况，分别占领导干部监督意识淡化表现的39.19%、35.26%、29.57%。另一方面，从监督的主体来讲，有的人认为，监督“一把手”是上级组织和纪检部门的事，与己无关，不愿监督；有的则片面地认为监督一把手会被“穿小鞋”，甚至担心遭到打击报复，不敢监督。

　　(二)制度建设软化

　　近年来，虽然从中央到地方制定了许多规范“一把手”用权行为的政策和法规，各单位内部也制订了不少有关“一把手”廉洁从政的制度和规定，对“一把手”用权行为起到了积极的制约作用，但是目前还存在许多不尽完善的地方，致使制度监督的“硬度”不够，给“一把手”用权腐败以可乘之机。调查显示，认为“一把手”在权力运行的规范和监督中存在制度建设软化的占到了27.2%。主要表现为：一是制度可操作性不强(占“制度建设软化”问题的30.12%)。很多监督制度是上级党委从全局出发制定的，规定和要求过于原则，不够具体，不便于把握，而下级党委又没有从本地、本部门的实际出发制定相应的实施细则，使这些规定不能很好地落实，从而削弱了相关制度对“一把手”权力制约和监督的应有作用。二是制度缺乏强制性(占“制度建设软化”问题的23.99%)。一些制度规定不完整、不周全，缺少强制性的保证措施，对监督对象和监督主体形成不了刚性约束。比如，有些规定为规范“一把手”行为而提出一系列“不准”，但这些规定中大都没有违反“不准”的相应处理措施，“一把手”违反之后不需要承担后果，有关部门也不需要做查处工作，致使这些规定成了完全依赖“一把手”自觉性的“软约束”。三是制度同新形势的要求不相适应(占“制度建设软化”问题的21.54%)。部分监督制度没有能够随着新情况、新问题的出现及时进行改进，赋予其新的内容，在监督工作面临的新情况下，效力大不如前。比如，曾经对加强领导班子内部监督发挥了极其重要作用的民主生活会制度，由于没有随着形势的发展和新情况的出现而加以改进、完善，特别是在如何开展批评与自我批评上没有研究出新的措施和办法，因而各级领导班子民主生活会的质量普遍不高，在监督“一把手”上所发挥的作用大为削弱。四是制度建设缺乏统一规划(占“制度建设软化”问题的20.38%)。目前的很多制度往往是针对“一把手”出现的问题而临时制定的，一些制度制定的随意性较大，有不少属于应急性规定，使整个制度体系缺乏长期性和稳定性。

　　(三)监督力量弱化

　　在现行的权力体系中，对“一把手”赋权过重过多。在一些部门和单位，党政“一把手”常常由一人担任，有的“一把手”甚至身兼数职,许多重大事项，“一把手”既是决策者、又是执行者，同时，对“一把手”过重的权力又缺乏有效的制衡机制。在这种情况下，容易诱发“一把手”滥用权力并利用权力实现“自我保护”问题，使许多监督管理力量，如班子内部监督和群众监督等，难以发挥其作用。通过调研，我们发现监督力量弱化主要表现为以下几个方面(各方监督力量对“一把手”用权有效监督调查情况统计图表附本段后)：一是上级对“一把手”的监督不完善。上级组织对“一把手”监督是最为有效的监督，但是长期以来，干部教育监督管理中普遍存在重选拔轻管理、重使用弱监督的现象，致使对“一把手”的监督不能发挥应有的作用。有的上级党组织对所管“一把手”情况，主要来自选拔任用时的考察和工作汇报了解，对“一把手”日常的思想动态、道德品质、民主作风、廉洁自律情况还难以进行全面的、动态的掌握。少数上级领导只注重经济指标完成情况等表面政绩考核，不深入群众了解实情，没有很好的履行教育监督管理职责，这是导致“一把手”缺乏监督的一个重要原因。二是同级对同级的监督不完善。班子成员对“一把手”的政治思想、领导能力、勤政廉政等方面情况最有发言权，但根据现行体制，他们又时刻处于“一把手”的领导调控之下，有的班子成员根本不敢行使这个权力。从大量“一把手”违法犯罪的事实看，几乎都是不受同级党组织的监督，大事小事一人说了算。特别是在一些单位，“一把手”党政一肩挑，更容易形成个人独断专行。三是下级对上级的监督不完善。下级本身就受制于上级，面临着一系列涉及个人切身利益的问题，很难有效地对“一把手”行使民主监督权。调查显示，只有5.78%的被调查者认为下级能够有效的监督“一把手”用权(具体情况见本段后图表)。四是专门机关难以监督。调查显示，认为专门监督机关对“一把手”用权能够有效监督的占80.18%(具体情况见本段后图表)，占参与调查人数的绝大多数，但在目前的双重领导体制下，专门的监督机关在监督“一把手”用权问题上却存在着不小的困难，如纪检监察机关作为党内监督的专职机构，具有监督同级党委的职责，而在现实中，由于人、财、物等均在同级行政管辖范围，缺乏应有的独立性和权威性；上级的纪检监察机关，由于受时间和空间的限制，无法及时了解和掌握下级党政“一把手”活动情况和问题，也难以实施有效监督。监督主体受制于监督客体，主体的职能与权力不相适应，自然难以实施有效的监督，这种状态下的制约监督难以达到完全意义上的有效的制约。五是群众监督、媒体监督的渠道不畅。群众监督、媒体监督是整个监管系统中不可或缺的重要组成部分，而目前两者作用没有得到充分发挥。究其原因，主要在于领导用权缺乏“透明度”，群众缺乏“知情权”，媒体对“阴暗面”的曝光缺乏必要的政策支持。因此，群众、媒体监督的渠道不畅，使他们想监督而无法监督。

　　图表：调查显示各方力量对“一把手”用权有效监督的情况统计(多选)

　　监督力量上级同级(班子成员)下级专门机关群众媒体其它

　　比 例30.21%67.26%5.78%80.18%24.11%3.53%

　　(四)工作落实虚化

　　任何一项规章制度，都是一定范围内的行为规范。制度的生命力在于执行，规章制度再好，如果不能在工作中贯彻落实，就只能是纸上谈兵。通过调查，我们发现46.9%的被调查者认为，当前对“一把手”监督制度的出发点是好的，但是在具体的工作中还存在不少落实虚化的问题，概括起来主要有以下三个问题：一是在时间上，监督工作的期间过于狭窄。目前，重点是对“一把手”工作时间和工作表现的监督，但对其生活圈、社交圈和娱乐圈监督较少，而往往“八小时”外，恰恰是领导干部容易犯错误、出问题的重要时段。从目前全国查处的大案要案来看，90%以上被查处的领导干部是从生活腐化开始的，可见，对“一把手”八小时外的监督已经是刻不容缓。二是在空间上，监督工作的体系尚未形成。当前，我们尽管已有许多种监督规定和监督制度，但各种监督形式之间不够协调，尚未形成法律监督、党内监督、群众监督和舆论监督等“多合一”的监督体系和机制，以致造成监督主体之间在工作上有时互相脱节、各自为战，使应受监督的得不到及时监督和处理，人力物力运用也不尽合理，影响了监督整体效能的发挥，减弱了监督力度。三是在操作中，部分监督工作的实施流于形式。以对领导干部实施任期经济责任审计制度为例，被审计的领导干部中有很大一部分是已经被确定为提拔、使用对象或已调离升职，此时审计部门开展经济责任审计工作往往有所顾虑，既怕被认为是“多事”或“不识趣”，更怕查出问题没人撑腰，因此，对这些领导干部的审计监督工作大多流于形式。

　　三、加强对“一把手”用权行为规范和监督的对策和建议

　　加强对“一把手”用权行为的规范和监督，是一项复杂的系统工程，从调研数据来看，对“一把手”用权行为的规范和监督诉求排在前几位的分别为财权(58.42%)、人事权(54.17%)、大额资金使用权(41.9%)和重大项目安排权(40%)，这些权力结构对一个部门甚至是一个地方来讲，就构成了维系部门或地方正常运转的主要功能，因此，如何在“一把手”用权行为规范和监督方面进行更有益的思考和探索，具有十分重要的意义。

　　(一)强化思想教育，提升监督意识

　　加强对“一把手”用权行为的规范和监督，最基本的措施就是要从加强思想教育入手，围绕“一把手”的权力着力强化两种意识：自觉接受他人监督的意识和主动监督他人的意识。一是加强预防教育。认真执行任职前廉政谈话制度，加强对新提任“一把手”的思想政治、理想信念、党的宗旨和群众路线教育，助其树立正确的世界观、权力观和事业观，打好反腐倡廉“预防针”，为其今后的用权行为提前注入“防腐剂”。二是加强专题教育。充分利用党校、红色教育基地、领导班子中心学习组等主流阵地举办领导干部培训班、研讨班，努力提高“一把手”的思想政治素质，增强“一把手”的大局意识和自律意识。同时有针对性地加强法律法规和党纪政纪条规教育，使领导干部尤其是“一把手”们深入学习了解掌握并自觉遵守党纪政纪条规，提高监督的自觉性。三是加强廉政教育。通过开展谈心谈话等活动，坚定“一把手”的理想信念，增强拒腐防变意识和能力。通过开展党性教育，使他们充分认识到接受监督和监督他人是党员的权利和义务，进而认识到认真履行《党章》、《党内监督条例》赋予的监督职能是职责所在，不履行则是失职，全面夯实监督意识，在自觉接受监督的同时行使好自己的监督权。

　　(二)健全监督制度，狠抓监督落实

　　加强制度建设，依靠法制搞好党风政风，是我党在党风廉政建设方面长期坚持的的一项重要指导思想。在我们的调研中，建立健全“权力运行制约监督机制”一项的选择比例高达43%，仅次于“查案惩处机制”的46.2%，由此可见在规范和监督“一把手”用权行为方面，建立健全有关制度具有不可替代的作用。一是制度建立取向要明确。涉及对“一把手”用权行为规范和监督的制度建立时，务必从以下几个方面入手：抓住重点部门、重点职位和重点事项来加强监督制度建设；要有针对性、系统性和强制性，形成全方位的真正具备约束力的规范和监督制度体系；要有可操作性和量化性，便于组织的考核和群众的监督；还要配套建立责任追究机制，即做到有赏有罚、赏罚有据。二是制度覆盖范畴要全面。加强“厘权”、“制权”、“分权”、“控权”等机制的建设，把握权力运行规律，绘制简明扼要的权力运行流程图。针对“一把手”权力过于集中现象，要以权力制衡为方向，逐步分解权力，做到合理赋权，使权力运行和用权行为处于有效制衡状态，防止过度集权滋生的腐败。继续改革行政审批体制，解决“一把手”权力过大的问题，有步骤地下放审批权力，打破权力垄断，防止和克服国家公共权力部门化，部门权力“一把手”化现象。三是制度完善方面要创新。加快建立现代行政制度，依法规范公务行为。加快完善现代法律制度，推进反腐败立法工作。当前应围绕领导干部用权行为这一重点，及时将比较完善、系统、成熟的制度规定，提升到国家法律、党内法规和行政法规层面，加快权力监督立法进程，构筑法制体系。尽快出台《监督法》、《廉政法》，完善各种监督制度和监督程序，实现权力运行机制法制化，从制度、法律上保证领导干部廉洁从政的自觉性和主动性。四是制度执行要更加严格。对“一把手”用权行为的规范和监督，规范是重点，监督是中心，落实则是关键，再好的规范和制度如果不落实、不执行，也是一纸空文，在执行“三重一大”、“末位表态”等制度时要有相关记录，以备日后倒溯追查。

　　(三)改进监督方式，完善监督体系

　　一方面，要强化组织监督。首先，要加大上级组织对下级组织的监督力度。上级组织要加强对下级组织尤其是“一把手”用权行为的规范和监督力度，通过述职述廉、廉政谈话、召开座谈会、加强审计甚至派员巡视、明查暗访、民意测评等形式，及时了解掌握下级“一把手”的思想和廉政状况，扩大上级组织对下级“一把手”用权行为的知情权，及时发现并解决问题。其次，要加大同级职能部门的监督力度。提高纪检监察机关的行政规格，保证其履行监督职责的独立性和权威性，不受其他党政机关、社会团体和个人的干涉，避免出现站在别人“屋檐下”监督别人、“以小督大”的弱势局面。改革下级纪检机关工作人员的任免方式，条件成熟的可实行上级组织派出机制。最后，要加大下级组织自下而上的监督力度。原则上来说，上下级之间的监督应该是双向的，上级要在让下级拥有充分知情权的基础上，进一步健全完善相关制度，畅通反映问题的渠道。下级组织在执行上级的决策、命令、决定等过程中，对发现的问题应客观、公正、及时向上级反映报告，避免一些错误决策造成更大损失，从而达到监督上级、纠正上级错误的效果。另一方面，要强化内部监督。同级班子成员之间的相互监督是一种内部的主动的预防措施，它不仅是一种事后监督，更着眼于事前和事中的监督，重要功能在于预防。班子成员要认真贯彻执行《党内监督条例》，切实建立起班子成员相互监督的有效责任机制，以制度的形式明确每个班子成员的监督责任和保障，同时要建立相互监督的责任追究制度，对班子成员应该尽到的对“一把手”用权行为的规范和监督责任没到位应负什么责任等以明文规定的形式明确下来。当然，班子成员之间的相互监督也要考虑方式方法，除了在有关会议上要充分发表意见外，在平时还应相互间多交流、多谈心，把监督工作做在前面，把问题解决在萌芽状态。还要充分发挥好民主生活会的作用，认真对照检查，开展批评与自我批评，找准问题并“对症下药”。

　　(四)整合监督资源，形成监督合力

　　一是要发挥人大代表的监督作用。各级人大常委会可考虑设立专门的廉政监督委员会，加强对其任命和选举的官员特别是那些掌握人、财、物权力机关的“一把手”的监督，定期或不定期组织人大代表检查政府部门是否依法行政，权力是否按程序运行，是否集体决策、合理分权、公开用权。二是要积极探索建立公开透明的决策监督机制。就是任何权力的行使，都要经过人民群众的把关检验，以民主的形式决定哪些能干、哪些不能干，将监督的权利真正地、放手地还给人民群众，尤其是事涉长远、影响不只是一阵子的重大事项的决策，必须按照征求意见、公开听证、民主协商、集体决策的程序来进行。三是要充分发挥人民群众和新闻舆论的监督作用。建立健全群众监督的有效机制，畅通信访渠道，着力探求从机制和措施上维护群众的监督权，保护监督者权益。尽快出台《新闻法》，依法保障社会舆论的调查、报道和批评的权利，切实发挥新闻媒体对“一把手”权力监督与规范的作用。合理引导日益壮大的网络监督力量，规避别有用心的网络炒作和网络谣言，在执行现有互联网管理制度的基础上根据不断涌现的新情况完善相关法律法规，将网络反腐的力量纳入规范和监督“一把手”用权行为的框架之内，利用网络的快捷和它赋予每位公民的话语权将权力的运行置于阳光下，让腐败在阳光下无处遁形。