党的十八大以来，党中央、国务院对机构编制工作提出了新的更高要求，明确本届政府任期内财政供养人员编制只减不增的工作目标和任务，严控和精减人员编制成为各级机构编制部门机构编制管理的新常态，传统机构编制方法面临新的挑战。为此，桂阳县积极解放思想，创新管理方式，大力推行政府购买服务，实现由传统以钱养人向以钱养事转变，较好地解决了当前机构编制管理面临的难题。

　　一、推行政府购买服务工作背景

　　推行政府购买服务既是形势所逼，也是现实所需。传统的编制管理习惯做加法，现有机构编制政策要求更多地做减法，机构编制管理法制化日益加强，编制管理作为硬指标纳入了各级政府的考核、巡视内容，面临着许多红线和高压线的制约。当前基层编制管理面临着“四难”：一是编制总量不足增编难。行政编制由中央下发地方化无权制定行政编制特别是县直机关和政法编制总量偏少，配备欠科学，不能很好满足实际工作需要。事业编制管理权限在地方，十八大后，省里已明确规定各地事业编制不能突破2012年底编制数，实际上地方政府已没有增加调整事业编制的空间。而现实工作中，因职能调整，对编制配备有刚性要求，因总量不足，各单位普遍编制偏少，给编制调整带来难题。二是编制跨层级跨类别调整难。现有编制政策不允许地方随意跨层级跨类别使用编制，导致编制分布不均。我县现有各级各类编制15327名，实有人员13204人，总量余编2303名，虽余编的较多，但空余的编制主要集中在教育、卫生行业和乡镇公益性事业单位以及部分自收自支事业单位，而县直机关事业单位超编较多，因跨层级跨类别使用编制难，编制资源浪费严重，现行政策编制了基层编制部门对编制调整使用的空间。三是编制动态调整的难。对教育、卫生、职业教育等行业省里已出台文件，明确了总量核定的标准，是否执行总量控制还是按标准动态调整政策未明确，导致核定的编制核定后多年未变，已不适应形势要求，不能满足实际工作所需。四是落实各项改革政策要求的难。近年来，按照中央、省里部署，先后开展文化体制改革、水管体制改革、国有林场改革等，按照改革的要求，都要配备一定比例的全额拨款事业编制，而编制总量不能增加，由此给编制部门带来较大压力。

　　正因为目前编制管理面临诸多困难与瓶颈，而市场经济发展到现阶段，各类市场主体日渐成熟，各新兴市场主体快速兴起，国务院和财政、工商总局下发了相关文件，提供了政策支持，这此客观上为政府购买服务提供了条件。

　　二、我县推行政府购买服务的主要做法及成效

　　政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担并由政府根据合同约定向其支付费用，简单来说就是政府和单位出钱选择中介机构或社会组织，通过他们提供的服务来完成某些工作。具体而言，我县主要采取以下方式。一是政府招标。即政府把部分便于推向市场的公共服务职能以面向社会招标的形式购买服务。我县在县城环卫管理、农村公益电影放映以及部分政府投资项目审计等方面，大力推行政府招标方式，据不完全统计，县政府共用于此类项目招标资金达3亿余元。二是服务外包。即机关事业单位通过对外承包的方式把部分服务职能，如机关后勤管理、物业管理等方面职能承包给相应社会中介公司，由中介公司提供服务，便于机关事业单位腾出人员更好地抓好主业。如今年刚成立的桂阳县文化园管理机构在研究编制事项时，仅考虑管理人员编制，其园区保安、环卫、绿化等公共服务工作，通过公开竞标的方式由相应公司承担，园区管理机构负责监督考核。我县政务中心食堂、县人民医院和检察院物业管理共30余家机关事业单位均通过服务外包形式购买服务，大大节约了人员编制。三是把符合条件的事业单位改企转制为企业，腾出人员编制。如对市政管理、自来水、县政府招待所等原事业单位，改制为企业，原承担的工作通过政府购买的方式由公司承担，收回事业编制，妥善分流了人员，取得了良好经济和社会效益。

　　通过推行政府购买服务，主要取得四个方面的积极成效。一是有助于进一步转变政府职能，提高行政效率，进一步理顺政企、事企关系，符合改革的要求，激发市场活力，很好地解决了政府和机关事业单位想管管不好的问题。二是全面提高了公共服务能力与水平，通过更为精细化分工，提供更专业的服务，更好地满足老百姓的需要，改善民生。三是精简人员编制了，以钱养人向以钱养事的转变，很好地解决现行政策下机构编制管理难题，为确保我县财政供养人员编制只减不增目标的实现提供了保障。如我县环卫管理体制改革，通过政府购买服务，减少环卫所编制100余名，分流消化在编制人员55人，387名临聘人员得到妥善安置，解决了单位后顾之忧。

　　三、推进政府购买服务存在的问题及思考

　　政府购买服务的提出和实践时间不长，一切都在摸索中，实行政府购买服务还存在以下几个问题。一是部门认识不到位。政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式，部门不习惯让群众说了算，政府部门担心改革会造成权力资源减少，出现服务“真空”或监管失职。二是政府购买服务的政策规定还不完善。目前，政府购买服务多是政府有关部门与相关社会组织直接协商的结果，末形成通过公开招标挑选承接公共服务社会机制。三是市场承接能力有限。政府购买服务的承接主体是各类社会组织，但各地经济发展情况不一样，尤其是县级社会组织发展相对缓慢，自身实力弱小，规模偏小，能力偏弱，承接所有政府购买服务的内容存在一定困难。四是政府购买服务的监管制度不完善，绩效评估机制不健全。政府作为出资者，向社会力量购买公共服务但责任依然存在，既要对服务项目的实施过程进行监管，也要对完成的服务项目进行绩效评价。目前，实践中缺乏一个专门机构对公共服务的质量和效果进行科学系统的监管与评估。由于公共服务项目具有非量化性、绩效滞后等特点，虽然购买服务合同内容涵盖了一些主要的、基本的方面，如合同对双方权责的规定，但往往表述不够明确，缺少具体的量化指标和规范的工作流程。

　　进一步推进政府购买服务工作还要在实践中进一步探索与改进。一是转变政府治理理念，实现“传统管理思维”向“现代治理逻辑”转变。要理顺政府与社会的职能关系，将社会力量置于重要合作伙伴位置，发挥政府与社会力量各自功能优势，相互弥补，相得益彰，形成多元公共服务供给格局。二是实现“柔性控制”向“刚性约束”转变。政府与社会力量在购买服务过程中是平等的合作关系，政府确定购买内容和标准并承担监管责任，承接主体依约享有权利并承担义务，尽可能减少双方责任关系的随意性，增强刚性约束。三是确立责任理念，实现“结果管理”向“过程管理”转变。购买服务并不意味着责任的转变，提供服务的责任仍属公共部门。政府作为出资者，应站在公共利益角度，明晰服务项目的要求、期限及效果，对合同进行全程监控，防止低效率和欺诈行为。四是健全政府购买运行机制，促进购买服务规范化、常态化。加快推进政府向社会力量购买公共服务，当务之急是要解决“购买什么、如何购买”的问题。明确政府购买的服务种类、性质和内容，并及时进行动态调整。规范政府购买服务招投标，设定招标资质门槛，畅通信息发布渠道，强化惩处问责机制，不断推动购买程序规范化、常态化。五是续扶持社会组织发展，营造公平竞争的市场环境。政府要加大对社会组织的扶持力度，这是解决公共服务“向谁购买”的重要保障。要积极转变观念，重新审视社会组织在社会管理中的角色定位，降低社会组织注册门槛，通过提供资金支持或者税收减免等方式鼓励其发展。引入多元主体，鼓励社会资本进入竞争性公共服务生产领域，拓宽社会组织参与公共事务管理的有效途径。六是建立监督评估机制，为政府购买服务提供制度保障。建立完善的监督管理机制，是解决“谁来监督”购买服务的有效保障。要发展由独立的第三方监督机构、社会公众和媒体的监督、专家监督所构成的多元化的外部监督机制。